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未成年人保护三级工作网络如何建设和完善?

发表时间:2021-07-07 16:15
文章附图

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2021年6月1日,新未保法正式实施。新未保法以未成年人权利为基础,将原先的四大保护增加到了六大保护,有了更多可操作的具体措施,是中国未成年人保护工作的重大进步。新未保法正式实施后,如何具体落实成为下一步工作的重点。

新未保法的落实是一个系统工程。

首先,未成年人保护是法律和福利服务两者的结合,需要相关法律与福利服务部门的通力合作;其次,需要建立顺畅的保护程序落实具体的保护任务,包括发现报告、风险评估、服务介入、家外安置、家庭支持等;再次,要确定并落实各政府部门、社会组织在程序中的角色和功能,且每一步程序任务的完成都需要有相应的组织、财力、人员保障。

新未保法明确将未成年人保护工作的协调机制交由民政部门具体承担,即民政牵头协调各方资源,希望以此解决过去现实操作中相关工作分散在各个部门、缺乏有效协调的难题。

事实上,民政部门为落实新未保法已经做了充分的准备工作。2019年,民政部专门设立儿童福利司,随后各级民政部门也成立相关处室,从体制机制、工作条件上承担起协调机制的作用。同年4月,民政部等10部门联合出台了《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》,明确提出在全国范围内的村(居)民委员会设立“儿童主任”,在乡镇(街道)一级设立“儿童督导员”,在县(市、区、旗)设立“未成年人救助保护机构”。截至2020年6月,全国已配备4.5万名儿童督导员,66.3万名村(居)儿童主任,实现了全覆盖。同时,在民政部明确了未成年人救助保护机构十项职责的基础上,全国1806个未成年人救助保护机构也陆续开始了转型。

至此,县(市、区、旗)、 乡镇(街道)、村(居)儿童保护三级工作网络初步形成(见下图)。

从社会福利服务角度看,这是新未保法落实的重要制度保障,也是中国特色社会主义儿童保护制度的本土化创新。

基础已有,基本制度框架已经形成,如何让制度设计发挥效力并可持续发展是接下来工作的关键。


稳定儿童主任队伍,提升发现和报告的能力

三级工作网络最基础的是“儿童主任”的设置,这是三级网络的第一级,落实的是儿童保护“最后一公里”问题。就目前的研究来看,儿童主任确实发挥了很大的效力,特别是在困境儿童的排查发现、信息的上报更新,以及救助和关爱类直接服务的提供等方面发挥了巨大作用,是我们在社区层面培养的责任承担者,可以有效地预防和应对儿童保护相关问题。

但儿童主任在具体实施的过程中也存在一些问题:
一是儿童主任的身份模糊,开展工作困难。调查显示目前儿童主任约79.0%为兼职,91.8%没有任何工作津贴。有的儿童主任身兼数职,随时要转换身份和角色;有的儿童主任准入随意,更换的频率很高。有的儿童主任对自己的工作职责认识不清,有的儿童主任因频繁更换导致服务对象不认,工作开展有难度。
二是儿童主任的能力不足,工作压力大。调查显示现有儿童主任73.0%教育程度在专科以下,69.1%无专业背景,81.5%未获得社会工作专业资格。儿童主任的工作本就挑战性大,是一项需要一定专业知识和技能的工作,能力不足是目前儿童主任工作面临的最大瓶颈。有调查显示82.4%的儿童主任感觉压力很大,表示在工作中曾感到无能为力的占84.4%,具体表现为同情儿童处境且无能为力 (57.6%)、无法有效改善儿童的处境(53.2%)、不能切实帮助到儿童(40%)、有些事情不知道怎么处理(31.7%)。
所以,如果要让儿童主任真正发挥效力,一定要有更精准的政策支持。全国有66.3万名儿童主任,如果都要专职,或都由专业社会工作者来担任,短时间内很难实现。专职固然好,如果条件不允许,是否应把兼职身份固定(如社区主任或妇女主任兼任等),以降低流动性,且职责具体明确,但不论专兼职都需要有专项经费支持。
事实上新未保法也有规定,县级以上人民政府应当将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划,相关经费纳入本级政府财政预算。当然,无论怎样,加大儿童主任政策宣讲、能力培训、督导都迫在眉睫。


明确儿童督导员协调职责,提高资源协调能力

目前,我国与未成年人保护相关的工作分散在不同部门,缺乏有效协调。困境儿童保护工作需要依赖各方资源支持,尤其还涉及公、检、法各部门,没有适当的资源介入工作很难完成。儿童督导员作为民政部门的工作人员,承担着重要的资源协调工作。

目前,儿童督导员工作存在的问题与儿童主任类似:一是大多数儿童督导员由街镇的民政干部兼任,本就工作繁忙,没有相应的激励机制,虽然职责清晰,但落实起来有一定难度;二是大多数儿童督导员并不是专业出身,对儿童保护专业知识和流程不熟悉,工作起来力不从心。

要让儿童督导员发挥效力,一是需要明确儿童督导员的资源协调职责,包括法律与福利服务之间的衔接。新未保法已经明确协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担,那么儿童督导员的协调工作就具有了法律赋予的合法性,这一点必须被强调,否则涉及多部门利益,协调起来会很困难。

二是儿童督导员工作必须专业化。首先儿童督导员工作必须要落实到人,其次这个人必须是儿童保护的专业工作者,比如受过儿童社会工作的专业教育,或者经过儿童社会工作的系统培训。全国一共4.5万名儿童督导员,建立一支这样的专业化队伍是切实可行的。儿童督导员可以通过定期会议制度制订工作计划、协调各方资源、管理儿童主任的工作、处理疑难个案等。儿童督导员的工作非常重要,尤其对于减缓儿童主任压力,协助处理复杂困境儿童案例具有重要意义。


加强未成年人救助保护机构建设,落实家外安置功能

三级工作网中最后一级是未成年人救助保护机构。民政部明确了该机构的十项基本职责,从儿童保护工作的流程来看,其中有一个重要职责是当困境儿童处于监护缺失和监护不当时,承担起监护职责。

目前,很多县区级儿童救助保护机构已经建立了未成年人保护中心(未成年人庇护所),但有些中心仍在救助站内,或设置在福利院内,没有独立的空间;有的已有独立空间,但只有硬件设施,人员并没有配备到位;有的中心已有人员到岗,但缺乏专业人员,儿童安置后需要的专业服务无法提供。

未来,需落实未成年人保护中心的建设,包括软硬件的建设。如果县区级建设确实有困难,可在市一级设立儿童临时安置中心,在更大层面统筹困境儿童的家外安置事宜。家外安置是新未保法实施的重要一环,既有助于儿童保护工作的顺利推进,修复儿童创伤,也有利于支持家庭,帮助其恢复功能,最终使儿童重新回归家庭。


促进专业评估发展,建立权威评估体系

新未保法的制定以儿童权利为本,强调评估儿童的需要、父母的养育能力,在此基础上识别儿童的风险,再根据风险类别提供相应的服务,回应儿童的需要,保护儿童的权利。所以,评估是儿童保护重要的一环,是后续介入的基础,在复杂和多重困境儿童保护案例中评估显得尤为重要。

这里的评估指的是一个持续的过程,既包括介入前的风险评估,又包括介入后的风险再评估,以及儿童回归家庭后的评估,是一项专业和审慎的工作,与儿童权利息息相关。就目前三级工作网络来说,这个环节是缺失的,导致儿童保护后续程序的展开失去方向,困难重重。

目前,儿童主任不论是从其兼职的性质,还是从其专业能力上看,都无法完成这项工作。儿童督导员主要是政府民政工作人员,且大都是兼职的,专业化程度有待提高,也暂时不具有完成这项工作的可能性。所以,为使整个儿童保护的流程顺利进行下去,还需要在其中加一个专业评估过程(见下图)。

建议这个过程通过政府购买服务,由政府授权的第三方机构选派专业的儿童社会工作者完成,如果有些地方暂时没有这样的专业机构,可以由街镇社工站内经过专业培训的儿童家庭社会工作者完成。

儿童保护的评估是一个复杂的专业历程,包括主客观的评估,涉及儿童本人、家庭以及社区,目前谁来评估,评估者的合法性、评估者的专业性、评估的指标体系、评估者的培训等都需要不断完善,建立以标准化工具为支撑的结构化专业评估体系非常重要。

困境儿童保护三级工作网络是我国新未保法落实的重要现实基础,也是中国特色的儿童保护体系建设的重要组成部分,如何有效配置资源让这个网络真正发挥作用,并克服现实资源的限制促使其可持续发展有着重要的现实意义。

(作者:赵芳,系复旦大学社会发展与公共政策学院社会工作学系主任、教授)

来源:《中国社会工作》6月上刊




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